Klima

Jon Hustad

jon@dagogtid.no

EUs kvotesystem har vore enkle saker, så enkelt at til og med ein skarve journalist kunne forstå det. Men no er alt endra, og det heile verkar uforståeleg. Lat oss likevel gjera ein freistnad: Professor Peter Birch Sørensen ved Københavns universitet er kan henda Danmarks både beste og mektigaste samfunns-
økonom. Han har leidd det som finst av danske økonomiske råd og klimakommisjonar, han har òg vore medlem av den norske produktivitetskommisjonen etter fyrst å ha leidd den danske.

Sørensen har nær sagt sjølvsagt òg forska på EUs nye kvotesystem. Særskilt interesserte kan søkja opp artikkelen «National Climate Policies and the European Emissions Trading System». Dette vert vanskeleg, men for å taka konklusjonen med ein gong: Før var det slik at det var mest lønsamt å lata andre land, det vil seia Aust-Europa, taka kutta i EU. No er det mest lurt å taka kutta heime. Gjer dykk klare for fleire vindturbinar, fleire elektriske ferjer og meir elektrifisering på sokkelen. Stoltenberg-lina tapte, Bellona og MDG vann.

Pest eller kolera

Vi møter Sørensen på det gamle kommunale kolerasjukehuset i København. Sidan koleraen no er utrydda, har samfunnsøkonomane teke over. Eg bed han fyrst forklara det gamle kvotesystemet som vart laga i 2005.

– Opphavleg laga EU eit system for kor mange CO2-kvotar ein ville skriva ut kvart år. Den mengda skulle så systematisk verta nedjustert over tid. I startfasen overlèt ein til enkeltstatane å laga desse kvotane. Kvart einskilt land var uroleg for at det kunne verta for få kvotar til eigen industri. Difor vart det skrive ut altfor mange kvotar. Prisen gjekk difor rett til null, i mange land vart det gratis å sleppa ut CO2 i kvotepliktig sektor.

Slik kunne ein ikkje ha det, og EU-kommisjonen fekk makta.

– I byrjinga av 2008 avslutta difor EU fase 1 og gjekk til fase 2. No fekk EU-kommisjonen ansvaret for å skriva ut kvotar. Ja, det var stadig vekk ein avtale statane imellom om talet på kvotar, men dei skulle no reduserast med 1,75 prosent per år. Marknaden responderte, prisen på kvotar gjekk opp, og det vart dyrare å sleppa ut CO2.

Finanskrisa

Men så skar det seg igjen. Det vil seia: Det gjorde det i grunnen ikkje, sidan utsleppa i EU gjekk rett ned. Hausten 2008 vart verda råka av den største finanskrisa sidan 1929. Industri gjekk konkurs over heile den vestlege verda.

– Atter ein gong vart det null etterspurnad etter CO2-kvotar. EU hadde sett føre seg at talet på kvotar skulle vera eit forpliktande tak på dei samla utsleppa. Så mykje, men ikkje meir. I staden sat dei no med eit stort overskot av kvotar langt under taket.

Men igjen lyt vi streka under: EU hadde no mykje lægre utslepp enn det som var planlagt. Krisa var altså bra for klimaet, men ikkje for kvotesystemet i seg sjølv. Men når ein fyrst har eit kvotesystem, vil ein gjerne få det til å fungera.

– Men det var ikkje berre finanskrisa som fekk ned prisen på kvotar, i tillegg kom Kyoto-avtalen, som sa at medlemsstatane hadde rett til å tilføra systemet nye kvotar dersom dei hadde fått til kutt i utviklingsland utanfor EU. Der kom det nye kvotar inn. Ein tredje faktor var at nokre av medlemslanda i stor skala subsidierte utbygging av vind-, sol- og biomassenergi, som igjen førte til låg etterspurnad (bioenergi er ikkje Sørensen så nøgd med, sidan det fører til ekstrautslepp, men det er dekt i andre utgåver av Dag og Tid, red. merk.).

Ikkje ein total fiasko

– Det verkar som det heile har feila, men sett i lys av at utsleppa no er langt lægre enn dei kunne ha vore, kan vi likevel seia at kvotesystemet på eit vis har vore vellukka?

– Nei, det er delvis mislukka, men eg vil ikkje kalla det ein total fiasko, særleg ikkje etter den siste reforma, som har ført til at kvoteprisen og dimed prisen på utslepp har gått kraftig opp. Ja, utsleppa er langt lægre enn EU i si tid meinte dei skulle vera, men vi kan ikkje seia at kvotesystemet har gjeve særleg med tilskot til den store nedgangen. Men sjølve ideen om eit kvotesystem er særs god. Når ein skriv ut kvotar, vert det danna ein marknad som verksemdene med utslepp kan handla i. Det vil igjen føra til at dei kutta som er mest rimelege å gjennomføra, forsvinn fyrst. På det viset kan ein få store utsleppsreduksjonar utan særlege kostnader.

Eit tenkt døme: Bulgaria har eit utdatert kolkraftverk, samstundes har Tyskland bygd eit moderne gasskraftverk, og ute i Nordsjøen står nokre effektive gassturbinar og forsyner plattformene våre med kraft. Båe dei sistnemnde er lønsame sjølv om kvoteprisen er høg. Kolkraftverket i Bulgaria er så vidt lønsamt utan CO2-avgift, men så må den bulgarske oligarken som eig kraftverket, kjøpa kvotar for å kunne halda fram med utsleppa. Det har han ikkje råd til. Kolet forsvinn ut av den europeiske kraftmiksen og vert erstatta av gass som slepp ut halvparten så mykje CO2 per energieining som kol. Det var teorien.

Undergravinga

Men så er det berre det at ei rekkje medlemsland har undergrave systemet gjennom å innføra eigne høge CO2-avgifter.

– I staden for at det bulgarske kolkraftverket vert lagt ned, elektrifiserer Equinor plattformene i Nordsjøen og skrur av dei særs effektive gassturbinane?

– Nasjonale CO2-avgifter bryt sjølvsagt med ideen bak kvotesystemet, som sa at vi skulle ha ein felles pris på CO2 over heile EU. Det har vore land i kvotesystemet – typisk Noreg, men òg fleire andre – som har meint at det heile gjekk for sakte, og har stramma inn på eiga hand. På det viset fekk vi ikkje ein kostnadseffektiv reduksjon av CO2. Men for meg syner dette berre at det ikkje har vore semje på tvers av EU-landa om kor dyrt det skal vera å sleppa ut CO2.

Igjen: Jens Stoltenberg tapte, Bellona vann. Vi bør gjennomføra dyre tiltak heime i staden for billige ute. Det har no EU teke konsekvensen av. Frå 2019 av har vi fått eit nytt system, men det er til dømes Finansdepartementet ikkje oppdatert på, om vi skal tru det siste nasjonalbudsjettet. Det var heller ikkje underskrivne før eg las den siste artikkelen til Sørensen om det nye systemet.

– Så kva er det nye systemet?

– Med det nye systemet er CO2-utsleppa avhengige av kor stort overskotet av kvotar er i systemet, det er den avgjerande skilnaden. Overskotet i det gamle systemet var så stort at det svara til om lag dei årlege utsleppa av CO2 i heile EU. I fyrste omgang trekkjer EU no ut delar av overskotet fram mot 2023 og set det på ein reservekonto. EU trekkjer altså kvotar ut av sirkulasjon og legg dei over i det som vert kalla marknadsstabiliseringsreserven (MSR).

Mindre på sparekonto

Det er no det byrjar å verta komplisert:

– Vidare seier regelverket at om overskotet som vert trekt ut, overstig den mengda EU skreiv ut det føregåande året, skal denne ekstramengda verta annullert permanent.

Sagt på ein annan måte: Om EU samla slepp ut mindre enn planlagt, ja, så forsvinn det ekstrakuttet permanent. No byrjar du kanskje å forstå kvifor Stortinget, rett nok uforvarande, er så glad i elektrifisering i Nordsjøen.

– Men sidan EU i alle høve legg opp til at utsleppa skal ned kvart år, vil reservekontoen verta mindre og mindre.

Paradoksalt nok: Di meir vi sparer, di mindre vert sparekontoen, fortel Sørensen. Nesten.

– Her høyrer det med å nemna at om kvoteoverskotet som vert handla på den opne marknaden (det vil seia dei kvotane verksemdene kan kjøpa om dei vil sleppa ut meir CO2 red. merk.), går under 400 millionar tonn, skal EU føra attende kvotar til den opne marknaden frå reservekontoen. Men overskotet skal liggja fast, medan talet på samla kvotar over tid går ned, seier Sørensen.

Lat oss igjen vera pedagogiske. Tenk deg ei verksemd. Ho må kvart år levera overskot, men med stadig færre tilsette. EU må altså produsera stadig meir, med stadig mindre energi som genererer CO2.

– I praksis tyder dette at EU ikkje kunne leva med at kvoteprisen vert for høg, men dei kunne heller ikkje leva med at han vert for låg. EU har altså forlate den opphavlege tanken om at dei skriv ut så og så mange kvotar alt etter kor lågt dei vil ha utsleppa, og så overlata det heile til marknaden. I staden har EU innført eit elastisk system.

Landbrukspolitikk

– Men dette er ikkje eit marknadssystem slik eg har lært at ein marknad skal vera. Minstepris og maksimalpris høyrest ut som gamaldags landbrukspolitikk?

– Det vi kan seia, er at det nye systemet minner meir om eit system med CO2-avgift enn eit kvotesystem. Verksemdene må no betala ein pris som ligg i eit intervall.

Ja, dette er komplisert, og stakkars dei verksemdene som må planleggja over mange år. Men kva er dei praktiske implikasjonane for kvart einskilt land? Før kunne ein tenkja seg at til dømes Noreg kjøpte kvotar på den opne marknaden, anten for å kunne sleppa ut meir eller for å trekkja dei ut av sirkulasjon. Gjorde ein det siste, ville prisen på CO2 gå opp i heile EU. Sørensen prøver å mata med teskei.

– Lat oss seia at Danmark set opp nokre nye vindturbinar. Oppfatninga har då vore at det ikkje vil ha nokon positiv innverknad på klimaet, sidan det er ei gjeven mengd kvotar i omløp. Reduksjon i danske utslepp fører berre til høgre utslepp andre stadar. Talet på kvotar avgjer mengda av utslepp, og talet på kvotar er avgjort av EU-kommisjonen.

– Men slik er det altså ikkje lenger?

– Nei, dersom vi no byggjer ut vind, vil det i fyrste omgang føra til eit større overskot av kvotar. Dette overskotet vert så ført over til reservekontoen, der det i sin tur vert annullert kvotar. Om vind kjem til erstatning for kol, forsvinn det kvotar frå reserven. Sagt i klårtekst: Danmark eller Noreg eller kva som helst land kan altså i det nye systemet gjennom å redusera sitt forbruk i kvotepliktig sektor, eller ved å byggja ut fornyeleg energi, tvinga gjennom reduksjonar i heile EU.

Kva med Bulgaria?

Noreg er eit rikt land med mykje vasskraft. Under EUs gamle system var det slik at om vi ikkje kutta, ville det berre føra til at CO2 vart dyrare i heile EU. Noreg hadde lenge hatt råd til å lata vera å kutta. Men land som hadde låge lønskostnader, låg velstand og mykje kol, måtte betala stadig meir på grunn av vårt høge forbruk. No er det ikkje slik lenger. Om vi ikkje kuttar, vert ikkje prisen på CO2-utslepp mykje høgre.

– Dette er ikkje lenger eit system som gjev kostnadseffektive kutt i Bulgaria. Dette er eit system for å gjennomføra dyre tiltak heime?

– Det kan du nok seia. Men samstundes lyt du hugsa at kvotesystemet sikrar ein viss pris på CO2. Dimed vert CO2-intensiv energi mindre lønsam over heile EU.

– Men EU har sagt at dei skal redusera CO2-utsleppa i kvotepliktig sektor med 43 prosent innan 2030 samanlikna med 2005. Det går vel ikkje når systemet er vorte fleksibelt? Då har vi ikkje lenger eit tak.

– Du har rett i at dette i teorien vil kunna føra til at om det kjem høg økonomisk vekst i EU, så må EU tappa reservekontoen, slik at dei ikkje når målet på 43 prosent. Men det er det ingen utsikt til at skjer. EU kjem etter alt å døma til å få ein mykje større reduksjon enn 43 prosent. Men det oppnår vi ikkje gjennom å redusera utsleppa der dei er mest lønsame å taka fyrst.

Fly ikkje bra!

Eit siste pedagogisk døme: Flyselskapa over heile EU seier i reklamen at dei innanfor EU er ein del av kvotepliktig sektor. Dimed skal du ikkje ha dårleg samvit om du tek fly, for det fører berre til at CO2-utslepp vert dyrare, og dimed forsvinn det bulgarske kraftverket. No, derimot, fører høgre utslepp, berre til det: høgre utslepp.

– Under det nye systemet vil den flyturen føra til eit innhogg i det faste overskotet. Det fører til at det vert overført færre kvotar til reserven og dimed mindre permanent sletting av kvotar.

– Men dette står det ingenting om på heimesida til det norske Finansdepartementet?

– Det er ei ny reform, dette. Det tek tid før vi tek konsekvensane inn over oss.