Kraft

Jon Hustad

jon@dagogtid.no

Med ei omskriving av Holberg: Alle klagar over nettleiga, men ingen gjer noko med henne. Denne artikkelen skal vera om Statnett og moglege grunnar til at selskapet krev inn så mykje i nettleige, men for at lesarane ikkje skal verta skuffa: Artikkelen kjem ikkje til munna ut i ein klår konklusjon om kva som må gjerast. Det er ikkje lett å regulera monopol.

Fyrst litt teori: Problemet som vert skildra her, kjem inn under det samfunnsøkonomiske teoriomgrepet public utility, som vi kanskje burde omsetja med «offentleg nytte», men som vi på norsk har enda med å kalla «naturlege monopol». Men det er ikkje noko «naturleg» ved slike monopol, og dessutan må heller ikkje slik offentleg nytte vera organisert som monopol. Men litt enkelt sagt er naturlege monopol ei teneste som vi alle eller i det minste svært mange av oss er avhengige av, og som potensielt kan gje uvanleg høg forteneste, superprofitt, men òg føra til sløsing og overinvesteringar.

Jarnbanebaronar

Teorien omkring naturlege monopol oppstod i USA. Vi kjenner alle til korleis jarnhesten breidde seg over prærien frå austkysten til vestkysten. Ei mengd ulike aktørar, dei såkalla jarnbanebaronane, konkurrerte seg imellom om å byggja mest og lengst og fyrst. Det i sin tur førte til ei omfemnande konkursbylgje, som til slutt leidde til at nokre aktørar stod att med monopol på strekningar, og det sjølv om ein by ei tid kunne hatt fleire ulike jarnbanespor inn til byen.

Enden på visa vart at det var null samanheng att mellom kostnader og investeringar og drift og billettprisar. Der hest og kjerre og naturleg kvegdrift kunne gjera fraktarbeidet billigare enn jarnbane, vart prisen sett lågt. Byar som derimot hadde utvikla eit sofistikert og avansert næringsliv med produkt det var høg etterspurnad etter, og som ikkje eigna seg til hestetransport, måtte leva med særs dyre billettar over korte strekningar. Det igjen innebar at dei som ville kjøpa desse populære varene, ikkje opplevde at dei vart billigare, sjølv om produkta vart laga stadig meir effektivt og til ein stadig lægre pris. Jarnbanebaronane som hadde fraktmonopolet, stakk av med heile profitten av produktivitetsveksten.

Samfunnsøkonomar

Amerikanske samfunnsøkonomar sa at dette ikkje gjekk lenger, og dessutan hadde så mange jarnbanebaronar gått konkurs på grunn av overinvesteringar at den samla gjelda til amerikansk jarnbane hadde vorte større enn verdien av den same jarnbana. I 1906 vedtok difor Kongressen å oppretta eit jarnbanetilsyn som skulle innføra priskontroll. Det var heller ikkje særleg velluka, sidan tilsynet var korrupt og kontrollert av jarnbanebaronane. Til slutt vart den amerikanske jarnbanen i praksis underlagd så godt som total føderal kontroll og felles standardar. At det same byråkratiet som kontrollerte jarnbana, i sin tur prøvde å hindra utbygging av konkurrerande amerikanske motorvegar, er ei anna soge.

I alle høve: Den amerikanske modellen vart modellen over heile den kapitalistiske verda. Men i 1970-åra kom modellen delvis til endes. Det hadde vorte for mange reguleringar og for lite konkurranse. Då Ronald Reagan fekk makta, byrja dereguleringa av naturlege monopol, som ofte synte seg ikkje å vera så naturlege likevel. Men delar av tankane om at noko eignar seg best som offentlege monopol, vart likevel med vidare. Og då kan vi venda blikket heimover att. I 1991 fekk Noreg verdas mest liberale energilov i regi av Senterpartiets Eivind Reiten: Prisen på kraft skulle ikkje lenger verta fastsett av offentlege nemnder, og den såkalla forsyningsplikta vart oppheva.

Delt opp

Tanken om naturlege monopol vart derimot ikkje avvikla. Produksjonen av kraft og prisane vart sleppte fri, men transport­årene for krafta skulle framleis vera under offentlege kontroll. Det staten åtte i kraftsektoren, vart delt opp i Statkraft, som skulle driva produksjon på vanlege marknadsvilkår, og Statnett, som fekk ansvaret for det sentrale kraftnettet. Ei liknande oppdeling skjedde i dei kommunale kraftselskapa. Men for at nettselskapa med Statnett i spissen ikkje skulle stikka av med vinsten av konkurransen mellom kraftselskapa, vart Statnett og dei kommunale nettselskapa underlagde sterk priskontroll. Statnett fekk i tillegg ansvaret for å vera regulator av kraftflyten, mykje likt den rolla landbrukssamvirka har i reguleringa av kjøt og mjølk.

Det er med andre ord Statnett som skal syta for at dei som vil kjøpa kraft, til kvar tid får nok kraft til ein konkurransedyktig pris. Og kanskje viktigast: Statnett har ansvaret for å halda opp spenninga i nettet. Og slik må det nesten vera, for om alle kraftselskapa skulle byggja ut sitt eige nett, ville vi fått overinvesteringar og kraftliner overalt.

Vi veit ikkje

Men korleis veit vi at Statnett driv godt og ikkje investerer for mykje og heller ikkje tek superprofitt? Sanninga er at det veit vi faktisk ikkje. Vi vonar at dei driv bra, men vi kan aldri vera sikre, sidan Statnett er eit monopol heilt utan konkurranse. Men sjølv om Statnett er både ein regulator og ei offentleg styresmakt, vert også Statnett regulert. Vaktaren av vaktaren er det som før heitte Noregs vassdrags- og elektrisitetsvesen, men som no er omdøypt til Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE). Det er NVE som skal syta for at Statnett driv billig og effektivt.

Men kva skriv NVE sjølv i ein rapport frå 2015? «I praksis defineres Statnett som 100 prosent effektivt, noe som også innebærer at foretaket har en kostnadsnorm lik kostnadsgrunnlaget og dermed får tilnærmet full kostnadsdekning for sin transmisjonsnettvirksomhet. Isolert sett gir dette Statnett svakere insentiv til kostnadseffektivitet sammenlignet med insentivene andre nettselskap står overfor.» Samfunnsøkonomen Arne Festervoll har drive med kraftanalyse i ein mannsalder. Vi bad han om å omsetja utsegna til vanleg norsk.

– Dette vil seia at Statnett i praksis kan driva så lite effektivt som dei vil, sidan NVE same kva føreset at Statnett driv 100 prosent effektivt. Sagt på ein annan måte: Di større overskridingar di større utbyte og overskot.

Referanserente

Statnett er mellom anna styrt på basis av ei såkalla referanserente, som vert fastsett av NVE. Referanserenta er i praksis det overskotet NVE skal ha på drift og investeringar. Denne renta varierer nesten ikkje og har dei siste åra lege mellom 5,8 og 6,1 prosent. Men noko som varier i stor grad, er Statnetts investeringar og dimed overskot. I årsrapporten kan vi lesa at driftsinntektene har gått frå 4,6 milliardar i 2013 til 7,4 milliardar i 2017. Kvart einaste år har både inntektene og overskotet gått opp, og det sjølv om avskrivingane i den same perioden har gått frå 1 milliard til 2,3 milliardar. Gamal kapital, det vil seia gamalt nett, går bort, og ny kapital, det vil seia nytt nett, kjem til. Frå 2013 til fyrste kvartal i 2018 gjekk kapitalen opp frå 35 til nær 65 milliardar, ein stadig større kapital som skal forrentast til ein stadig høgre kostnad for hushalda i Noreg. For det er du og eg som betaler renta på denne kapitalen.

No er det nær ingen som hevdar at Noreg ikkje har hatt eller har trong for eit mykje større og meir moderne sentralnett. I november 2017 kunne konsernsjefen i Statnett, Auke Lont, fortelja at Statnett åleine skulle investera 35–40 milliardar dei komande fem åra, og at samla investeringar i det norske nettet ville verta på 140 milliardar, og det etter at investeringane dei førre fem åra hadde vore på nær 100 milliardar. «Kraftnettet vil være en sentral del av klimaløsningen. For å oppnå det politisk bestemte globale to-gradersmålet vil en dekarbonisering av kraftsystemet sammen med elektrifisering, være helt avgjørende», sa han. No kan ikkje Noreg åleine gjera så mykje med togradersmålet, men elles har Lont heilt rett: Elektrifisering er dyrt og krevjande.

Stort etterslep

I dei tjue åra etter at Reiten sette konkurransen fri i Noreg, vart det knapt investert i norsk kraftproduksjon og nett. Då marknaden var regulert, hadde vi nemleg bygd opp ein stor overkapasitet. Men så inngjekk Stoltenberg II avtalen med Sverige om å produsera 29 nye TWh samstundes som elektrifiseringa av transportsektoren byrja. I tillegg kjem olje- og gassektoren som òg skal elektrifiserast og driva utan gass. Eit godt døme er Tjeldbergodden industrianlegg på Aukra, der store mengder gass vert ført i land og omdanna til industriprodukt.

Møre og Romsdal er ein stor kraftprodusent, som ikkje lenger er stor nok. No importerer fylket store mengder kraft og har med det vorte landets suverent største eksportfylke per innbyggjar. Kvar tilsett i næringslivet der eksporterer for over 800.000 kroner, medan Oslo ligg på 300.000. Krafta som vert nytta til eksport frå Møre og Romsdal, er ikkje gasskraft, men vasskraft. Vi vil halda CO2-utsleppa nede nasjonalt og eksportera gassen og produkta frå den internasjonalt, mellom anna på grunn av klimarekneskapen.

Kontroversiell

Kombinasjonen av subsidiering av småkraftverk og vindkraft og stadig større eksport av energiintensive industriprodukt tvinga altså fram ei utbygging av nettet. Det er ingen usamd i. Kostnadene ved denne utbygginga har derimot vore kontroversielle heile vegen. Eitt døme er Ørskog–Fardal, som undervegs hadde store overskridingar, frå ein kostnad på 1,4 milliardar då det vart søkt om konsesjon, til 5,5 milliardar då lina stod ferdig. Store overskridingar har vore norma når Statnett har bygd ut. Ofoten–Balsfjord, til dømes, gjekk frå 1,25 milliardar til 3,5 milliardar. I eit intervju med Teknisk Ukeblad i 2016 vedgjekk då også Statnett-direktør Håkon Borgen at dei bomma då dei planla utbygginga av nytt sentralnett: «Vurderingene vi gjorde den gang, tok nok ikke innover seg prisstigningen som har kommet i bygge- og anleggsbransjen.»

I kva grad dette er Statnetts feil fullt ut, er vanskeleg å seia, men tidlegare finansråd og direktør i Noregs Bank Svein Gjedrem pla alltid fortelja finansministrane at «når du pøser pengar over ein sektor, får du konsekvent ein utgiftseksplosjon i retur». Når det vert investert over 200 milliardar i nettet på ti år, seier det seg nesten sjølv at entreprenørane som skal stå for utbygginga, kan fakturera kraftig.

Lite nøgde

Kraftprodusentane på Vestlandet er i alle høve ikkje nøgde. Overføringskapasiteten på Ørskog–Fardal er på 2000 MW, men Statnett tillèt berre ei overføring på 500 MW, som igjen gjer at kraftprodusentane ofte ikkje kan selja til den som tilbyr seg å betala mest, når magasina på Vestlandet er fulle: «Når Statnett bygger firefelts veg, som på Ørskog–Sogndal, og kun åpner det ene feltet, bør de ha insentiver til å se om de i det minste kan åpne to felt. Men det har de ikke», sa divisjonssjef for produksjon og marknad i BKK Erik Spildo til Teknisk Ukeblad då lina vart opna. Statnett svara med at ei større opning «vil gi en uhåndterlig styring av kraftsystemet og betydelig redusert forsyningssikkerhet».

På oppdrag frå NVE i 2016 kom Oslo Economics med ei evaluering av reguleringane av Statnett. Dei var kritiske og sa at Noreg truleg fekk store samfunnsøkonomiske tap på reguleringsregimet. Dei skreiv at Statnett etter det meste å døma hadde eiga profittinteresse som gjekk ut over kraftprodusentane, og som «over tid vil gi et betydelig effektivitetstap for samfunnet». Løysinga var meir overvaking: Difor «anbefaler vi å vurdere muligheten for å etablere et fagmiljø som har tilstrekkelig kompetanse til å etterprøve Statnetts beslutninger».

Nokon betaler

Det fastlagde profittkravet på 6 prosent vart ikkje vurdert i rapporten. Det vi i alle høve kan slå fast, er at kraftprodusentane ikkje er nøgde med Statnett, og at di dyrare utbygginga av nettet vert, di høgre nettleige må norske forbrukarar betala, særleg sidan den kraftkrevjande industrien og utbyggjarane av vindmylnene i praksis ikkje betaler særleg med nettleige. EnergiNorge, interesseforeininga for kraftprodusentane, seier det på denne måten: «Dagens økonomiske regulering av Statnett tar ikke hensyn til eventuelle kostnader som Statnetts tiltak/valg/prosjekter påfører øvrige aktører.»

Men finst det eit alternativ til at det offentleg eig og regulerer kraftnettet? Truleg ikkje. Men å regulera naturlege monopol, kan kvar samfunnsøkonom fortelja, er notorisk vanskeleg. I rapporten til Oslo Economics seier Statnett at dei arbeider med å verta meir «transparente», og at dei innser at dei har eit kommunikasjonsproblem. Truleg gjer NVE lurt i ikkje lenger å ha som føresetnad at Statnett er «100 prosent effektivt».