Utanriks

Per Anders Todal

peranders@dagogtid.no

Mange såg det som eit viktig framsteg i kampen for menneskerettane da Tryggingsrådet til FN vedtok Libya-resolusjonen sin 17. mars 2011. Resolusjon 1973 opna for bruk av makt for å verne sivilbefolkninga i Libya mot åtak frå styrkane til Gaddafi, og vart vedteken med ti røyster i rådet. Ingen røysta mot, medan fem land avstod frå å røyste, inkludert vetomaktene Russland og Kina. Dermed fekk Nato grønt lys for å starte bombinga av libyske styrkar, ein krig som førte til at regimet fall og Gaddafi vart myrda – og til dagens kaotiske tilstand i Libya. Bombekrigen vart sagd å vere eit forsvar for sivilbefolkninga, men kan ha sett arbeidet for menneskerettane attende og ført ein velmeint doktrine i alvorleg miskreditt.

R2P

Dette var ikkje første gongen Tryggingsrådet autoriserte bruk av makt for å stogge krigshandlingar eller overgrep mot sivile. Det særmerkte med resolusjon 1973 var at han eksplisitt viste til doktrinen kjend som «Responsibility to Protect», «ansvar for å verne», ofte vist til med forkortinga «R2P». Dette prinsippet vart samrøystes vedteke under toppmøtet på generalforsamlinga til FN i 2005. Doktrinen understreka at verdssamfunnet hadde eit ansvar for å hindre folkemord, krigsbrotsverk, etnisk reinsing og brotsverk mot menneskeætta. Dersom ein stat svikta i vernet sitt av borgarane, kunne verdssamfunnet gripe inn med makt for å hindre slike brotsverk.

R2P-vedtaket innebar inga endring av FN-charteret: Retten til å godkjenne militære aksjonar låg framleis hos Tryggingsrådet. Men dette vart likevel sett på som ein prinsipielt viktig doktrine. R2P understreka det ansvaret statar har for å verne borgarane sine, og la større vekt enn før på rettane til sivilbefolkninga og mindre vekt på nasjonal suverenitet. Mange håpa at doktrinen skulle bli starten på ei tid med eit meir aktivt FN og med sterkare vern av menneskerettane.

Men «ansvar for å verne»-prinsippet ser heller ut til å vere svekt enn styrkt i åra sidan 2011. Og det kan henge saman med både måten Nato-landa tolka mandatet sitt på i Libya, og dei sørgjelege resultata av denne krigen.

Regimeskifte

Historia om krigen i Libya og utviklinga etterpå er velkjend: Nato-landa nøydde seg ikkje med å hindre styrkane til Gaddafi i å erobre opprørsbyen Benghazi. I staden vart dette ein krig for regimeskifte i Libya, til sterk misnøye frå Russland og Kina, som meinte at noko slikt ikkje var heimla i resolusjonen til Tryggingsrådet. Men regimet fall, Gaddafi vart myrda, og den libyske staten gjekk i oppløysing. I dag er Libya delt mellom ulike væpna grupper, terroristorganisasjonar som Al Qaida og IS har etablert seg i landet, og borgarkrigen er framleis ikkje over.

Nato-bombinga i 2011 og den libyske tragedien har truleg gjort det vanskelegare å bruke makt for å forsvare menneskerettane andre stader, meiner Geir Ulfstein, jussprofessor ved Universitetet i Oslo og spesialist på folkerett.

Undergraving

– Nato-aksjonen i Libya har bidrege til å undergrave Responsibility to Protect-prinsippet, seier Ulfstein.

– Måten Nato gjennomførte resolusjon 1973 på, skapte splid i Tryggingsrådet. Vestlege land stod på éi side og hevda resolusjonen gav mandat til regimeendring, medan Russland, Kina og nokre afrikanske land stod på andre sida. Eg meiner at desse statane hadde gode grunnar til misnøye med måten Nato-landa tolka mandatet sitt på.

– Da FN-toppmøtet vedtok R2P-doktrinen i 2005, var det eit gjennombrot som fekk brei tilslutnad. Det var ikkje juridisk bindande, men doktrinen la opp til sterkare vern av menneskerettar på kostnad av nasjonal suverenitet. Men R2P døydde meir eller mindre med Libya, seier Ulfstein.

Mislukka aksjon

Sidan 2011 har det òg skjedd andre ting som har skapt dårlegare samarbeidsklima mellom stormaktene, understrekar Geir Ulfstein, ikkje minst den russiske annekteringa av Krim i 2014 og dei påfølgjande sanksjonane mot Russland.

– Vi veit vi ikkje kor mykje Libya-aksjonen har hatt å seie samanlikna med andre årsaker til at stormaktene har glidd frå kvarandre. Men resolusjon 1973 var første gongen R2P vart teke i bruk som grunnlag for ein militæraksjon, og det vart mislukka. Det skapte splid i staden for å styrkje dette prinsippet. Også om du ser på kva Libya har blitt til etterpå, var aksjonen mislukka.

– Har Nato-bombinga i Libya svekt sjansane for effektiv handling frå Tryggingsrådet om det er fare for eit folkemord ein stad i verda?

– Slik eg ser det, er svaret ja. Vi har hatt nokre positive vedtak i Tryggingsrådet også dei siste åra, til dømes om intervensjonen i Mali i 2013. Men jo meir spent forholdet er mellom stormaktene, jo vanskelegare er det å få til noko.

Overvurdering

Folkerettsjurist Gro Nystuen er ikkje overtydd om at Libya-krigen eigentleg endra så mykje i internasjonal tryggingspolitikk. Ho har tidlegare arbeidd i UD og ved Norsk senter for menneskerettar og vore spesialutsending for FN på Balkan. Responsibility to Protect-doktrinen har ofte blitt overvurdert, meiner Nystuen.

– R2P var ikkje nokon ny juridisk heimel eller ei endring av FN-pakta, det var ein politisk idé. Reglane om kva som er lovleg maktbruk, har vore dei same sidan 1945. Og no som før er Tryggingsrådet handlingslamma når konfliktlinene går mellom vetomaktene i rådet, seier Nystuen.

Ho viser til den sju år lange Syria-krigen og krigen i Jemen som døme: Russland er alliert med Assad-regimet i Syria, og USA er alliert med Saudi-Arabia som fører krig i Jemen.

– Når ei av stormaktene har sterke interesser i ein konflikt, får ikkje Tryggingsrådet gjort noko. Intervensjonen i Libya var mogleg fordi det ikkje var nokon konflikt i rådet: Ingen var særleg interessert i å verne Gaddafi.

Ikkje så spesielt

Libya-aksjonen var ikkje så spesiell som somme vil ha det til, meiner Nystuen.

– At R2P-omgrepet vart teke med i FN-resolusjonen, er ikkje så viktig, sett frå ein juridisk ståstad. Dette var ikkje den første intervensjonen som vart gjord med vern av sivile som erklært mål. Slike intervensjonar har skjedd før, både med og utan mandat frå Tryggingsrådet.

Gro Nystuen er heller ikkje overtydd om at Russland og Kina vart så overraska over at Nato-operasjonen i Libya fekk regimeendring som mål undervegs.

– Somme land kjende seg utan tvil lurte, fordi dei hadde trudd at operasjonen berre skulle stogge innrykkinga i Benghazi. Men når Russland og Kina hevdar at dei vart narra, kan det òg vere fordi dei vil bruke denne saka politisk. Det er vanskeleg å vite.

– Korleis har Libya-krigen påverka statusen til R2P-doktrinen?

– Om ein ser på R2P som eit politisk forsøk på å få Tryggingsrådet til å handle oftare i konfliktsituasjonar, kan nok dette arbeidet ha fått eit tilbakeslag etter Libya. Det vil truleg ta ei god stund før vi får ein liknande resolusjon i Tryggingsrådet. Men no som før er det avgjerande korleis det står til mellom stormaktene.

Tilbakeslag

Sjansane for at Tryggingsrådet skal klare å samle seg til handling i ei krise, er vesentleg dårlegare no enn i 1990-åra, meiner Nystuen.

– Det store skiljet var Murens fall, og i 1990-åra var det meir optimisme. Polariseringa mellom aust og vest løyste seg opp, og det vart mogleg å få til semje om humanitære intervensjonar. Vi fekk òg på plass domstolane for krigsbrotsverk på Balkan og i Rwanda, og vi fekk den internasjonale straffedomstolen. No har vi hatt eit tilbakeslag, og ein situasjon som liknar litt på den kalde krigen.

– Korleis er sjansane for å gripe inn om vi får ein situasjon som minnar om Rwanda igjen?

– Det er heilt avhengig av kor det skjer, og av sitsen i Tryggingsrådet. I Syria har det pågått massemord i årevis, men det er umogleg å få til noko i Tryggingsrådet. Det er forholdet mellom stormaktene som avgjer korleis ein vil handtere det neste moglege folkemordet, seier Gro Nystuen.