Politikk

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Den nye regjeringa av Ap og Sp vrakar den mykje kritiserte avbyråkratiserings- og effektiviseringsreforma, ABE, som Solberg-regjeringa innførte.

Sidan reforma vart innført, har ho frå og med 2015 gjeve regjeringa 12,5 milliardar kroner i ekstra handlingsrom i statsbudsjettet ved at det kvart år er kutta minst 0,5 prosent i driftsbudsjetta i offentleg sektor. Kutta, som har inkludert universitet, høgskular, forskingsinstitusjonar og spesialisthelsetenesta, har nokre år vorte oppjusterte til 0,6, 0,7 eller 0,8 prosent etter budsjettforhandlingar i Stortinget.

Målet med reforma har vore at eit føreseieleg kutt, år etter år, skulle gje insentiv til systematisk effektiviseringsarbeid og føre til at det vart brukt mindre pengar på byråkrati.

Medan kritikarane har kalla ABE både retningslause kutt, brutal ostehøvel, ein manglande vilje til å prioritere, ein feig strategi og ein demonstrasjon av ansvarsfråskriving, har medlemmer av Solberg-regjeringa omtalt reforma som ein suksess.

I budsjettet som vart lagt fram av den avtroppande regjeringa tidlegare denne veka, er det igjen lagt opp til 0,5 prosent, eller vel 1,9 milliardar kroner, i nye ABE-kutt.

Har reforma så levd opp til namnet og intensjonane? Nei, meiner Christine B. Meyer. Ho er professor ved Norges Handelshøyskole og både tidlegare Høgre-politikar og tidlegare leiar i staten.

– Det er vanskeleg å sjå at kutta har ført til avbyråkratisering. Då måtte dei ha vorte gjennomførte på ein meir intelligent måte. Reforma har effektivisert og skapt auka handlingsrom, men eg er kritisk til måten det er gjort på, seier ho.

– Må kutte i oppgåver

Meyer meiner Solberg-regjeringa burde gått meir målretta til verks enn å kutte ein prosentsats av alle driftsutgifter som vert løyvde over statsbudsjettet.

– Utgangspunktet for ulike offentlege verksemder og aktivitetar er svært forskjellig. Nokre har relativt romslege budsjett, andre har ganske tronge, og for dei med tronge budsjett kan desse kutta vere krevjande. Eit ostehøvelkutt treffer ulikt, seier ho.

I tillegg seier ho at eit flatt kutt er ein «litt enkel måte» å nærme seg vanskelege problemstillingar på.

– Det som ville vore ei betre tilnærming, er å ta føre seg ulike område og sjå på kva for oppgåver det var mogleg å kutte, med andre ord gjere ei mykje skarpare prioritering av ressursane. Det er avgrensa kor lenge vi kan seie at vi skal gjere det same, men med færre ressursar. Ein må reelt kutte i oppgåver. Elles eser offentleg sektor ut i ytterkantane medan vi må byrje å kutte i kjerneoppgåvene. Det er noko av det vi risikerer ved ABE og kutt av den typen, seier Meyer.

I det heile teke meiner ho det er rart å kalle ABE-kutta ei reform.

– Det vi tenkjer på som reform, er jo nettopp større endringar i struktur, der ein legg ned eller opprettar noko. Eit jamt budsjettkutt kvart år vil eg ikkje seie er noka reform.

Kutt i tenestetilbod

Ei undersøking forskingsorganisasjonen Fafo gjorde for LO Stat i 2019, kom òg til at ABE-reforma hadde lite med avbyråkratisering å gjere, i og med at ho verken la opp til nye og ikkje-byråkratiske måtar å organisere oppgåvene i statleg sektor på, eller hadde medført reduksjon i det totale talet på tilsette i staten. I tillegg var konklusjonen at kutta reforma medførte, berre hadde potensial til å føre til effektivitet og innovasjon i nokre verksemder.

– På kort sikt kan reforma ha ein viss effekt på effektivisering, men det er snakk om relativt små effektar, og over lang tid vil reforma ha fleire og fleire uheldige verknader, seier seniorforskar Åsmund Arup Seip i Fafo, som stod bak undersøkinga saman med kollegaene Sigurd Oppegaard og Jørgen Svalund.

Fafo-undersøkinga bygde på tilbakemeldingar frå 408 tillitsvalde og leiarar i fem departementsområde og Barne-, ungdoms- og familieetaten, Bufetat. I tillegg vart det gjennomført intervju med 18 leiarar og tillitsvalde i fem statlege verksemder: eit departement, eit direktorat, eit av Navs fylkesledd, ein region i Bufetat og Statens vegvesen.

Tilbakemeldingane synte at ABE-kutta for nokre verksemder har ført til at dei etter kvart må redusere bemanninga og kutte i tenestetilbod.

– Ingen tanke bak

Over 60 prosent av deltakarane i Fafo-undersøkinga svarte at talet på tilsette i deira verksemd var redusert som følgje av ABE-kutta, og tre av fire meinte reforma hadde negativ effekt på arbeidsmengda. 75 prosent svarte at aktivitetsnivået og tenestetilbodet i verksemda hadde vorte reduserte, og over 60 prosent svarte at ABE-reforma hadde hatt negativ effekt på tenestekvaliteten i deira verksemd.

I tillegg var det berre 17 prosent som gav tilbakemelding om at ABE-reforma hadde positiv effekt på innovasjon, som mellom anna bruk av ny teknologi, medan 28 prosent meinte reforma hadde hatt negativ effekt på innovasjon.

– Hovudproblemet er at det ikkje ligg nokon tanke bak om korleis verksemdene skal effektivisere. Politikarane overlèt til verksemdene å bestemme, men dei får ingen midlar til å kunne gjere investeringar som kan auke effektiviteten på sikt. Det er klart det går å kutte i reiseutgifter og gjere fleire oppgåver digitalt, men det finst ei grense for kor mykje det er å hente på det. Det å auke digitaliseringa kan òg krevje ganske store investeringar før ein får ut effektar, seier Seip.

I tillegg er det ikkje alltid slik at effekten av å effektivisere i offentleg verksemd kjem i same verksemda, legg han til.

– Når Skatteetaten digitaliserer og gjer det enklare å rapportere skattedata, er det fyrst og fremst private verksemder som får effektiviseringseffekt, seier han.

Utfordrande

Fafo er ikkje åleine om å ha sett på effektane av ABE-reforma.

Ei undersøking analyseselskapet Samfunnsøkonomisk analyse i 2018 gjorde på oppdrag frå arbeidstakarorganisasjonen Parat, synte at ABE-kutta i domstolane i hovudsak måtte gjerast gjennom nedbemanning, at kvaliteten i tenestene vart utfordra, og at dei minste domstolane var spesielt utsette. Om ABE-reforma vart vidareført, ville det vere «utfordrende for domstolene å håndtere kjerneoppgavene sine med den kvaliteten som kreves for å opprettholde tilliten i befolkningen og befolkningens rettssikkerhet», vart det konkludert.

Same år, altså fire år inn i reforma, konkluderte Oslo Economics med at ABE-kutta ikkje hadde hatt vesentlege konsekvensar for tryggleik og tenestetilbod i kriminalomsorga, men at «effektiviseringspotensialet gjennom rene ‘ostehøvelkutt’ på den enkelte enhet nå er tatt ut». I undersøkinga, som var gjord på oppdrag frå Justis- og beredskapsdepartementet, vart det òg synt til at driftssituasjonen i fleire fengsel hadde vorte meir krevjande under ABE-reforma.

Rundt 50 prosent av fengsla hadde då hatt ein reduksjon i driftsutgifter per soningsplass, noko som mellom anna var spart inn gjennom redusert bruk av vikarar og overtid, også i fyrstelina. «Dette har ifølge fengslene uheldige konsekvenseer i form av at det blir mindre tid til dynamisk sikkerhetsarbeid og at det blir mer krevende å få gjennomført framstillinger til helsetjenester, etc. Det kan også bidra til at situasjonen for de ansatte oppleves utrygg», heiter det i rapporten.

Nei til evaluering

Dei seinaste åra har det i tillegg vorte varsla om at reforma har gått ut over primæroppgåver både i Folkehelseinstituttet, i Mattilsynet og ved universitet og høgskular.

Nyleg la òg Direktoratet for forvalting og økonomistyring fram ein rapport som synte at ABE-reforma var noko av forklaringa på at statlege etatar ikkje har nådd målet i regjeringas såkalla inkluderingsdugnad, som var at minst 5 prosent av nytilsette skulle vere personar med nedsett funksjonsevne eller hòl i CV-en.

Noka samla evaluering av ABE-reforma har Solberg-regjeringa likevel ikkje sett behov for å gjennomføre. Tvert imot vart eit krav om evaluering frå SV i Stortinget i 2018 avvist av både regjeringspartia og Sp.

Dåverande finansminister Siv Jensen (Frp) argumenterte med at reforma var ei effektiv ordning som kravde lite administrasjon, og at det ville vere vanskeleg og byråkratiserande å informere Stortinget om dei konkrete budsjettkutta reforma medførte.

Og Sp-leiar Trygve Slagsvold Vedum, som har gjort det til ein sport å kritisere reformene til Solberg-regjeringa, både forsvarte ABE-kutta og kalla forslaget frå SV «et eksempel på et tiltak som vil skape unødvendig byråkrati uten å generere merverdi for innbyggerne».

Unntak og ekstramidlar

ABE-reforma vart innført etter tilrådingar frå OECD om ei årleg budsjettordning som hentar inn produktivitetsvinsten i statleg forvalting.

Av Fafo-rapporten går det fram at både andre nordiske land og land som Australia og New Zealand har operert med liknande typar budsjettkutt over lengre tid enn Noreg, og at nokre av dei har evaluert sine ordningar.

– Kva kan vi lære av evalueringane frå andre land?

– Fleire av dei andre landa har hatt tilsvarande utfordringar som vi har sett i Noreg, med reduksjon i talet på tilsette og at nokre verksemder vert hardare råka enn andre. Dei har anten vorte unnatekne frå reforma eller fått tilført ekstra midlar for å sikre at dei kan halde oppe tenestetilbodet trass i reforma, seier Seip i Fafo.

Meyer meiner ABE-kutta burde vore evaluerte og vurderte opp mot andre alternativ også i Noreg.

– Slik eg ser det, stikk regjeringa hovudet i sanden. Dei ønskjer ikkje å prioritere og har gjort det som har vore enklast for dei sjølv, seier ho.

– Ser du nokon mindre kontroversielle alternativ enn å kutte litt hjå alle?

– Eg ville nok sett ned eit regjeringsutval for å finne fram til nokre stader der ein aktivt kunne kutte i oppgåver. Ein må ta vekk noko. Det er eit tøft arbeid for ei regjering å gjere, men truleg heilt naudsynt, seier Meyer.

I Hurdalsplattforma som vart lagd fram i går, seier Ap og Sp at dei vil erstatte ABE-kutta med «målretta prosessar og effektivitetsmål». Kva det vil innebere, og kor fort det kjem til å skje, står att å sjå. Ifølgje det Hadia Tajik har sagt til NTB tidlegare denne veka, er det ikkje sikkert ABE-kutta forsvinn frå budsjettet alt neste år.