Tenk deg at du får ein behovsprøvd offentleg stønad der du må betale ein liten eigenandel. Etter nokre år med utbetalingar gjer du ein feil som fører til at du éin månad ikkje kan dokumentere at du har betalt 770 kroner i eigenandel. Staten skuldar deg for svindel og svarar med eit krav om tilbakebetaling på 275.000 kroner, som svarar til all stønaden du har motteke over fleire år.

Du klagar på vedtaket og viser til at feilen ikkje var medviten, og at det ikkje har vore feil ved tidlegare utbetalingar. Staten avviser klagen med at lova er klår, og at ho ikkje opnar for å vise skjøn dersom tilbakebetalingskravet er urimeleg.

Dette kunne ha vore ei oppdikta historie som ein jussprofessor gir studentane sine for at dei skal øve seg på lovtolking, men det er det ikkje. I 2015 stadfesta ein domstol i Nederland eit slikt tilbakebetalingskrav mot ein familie som hadde motteke stønad til barnepass.

Denne og liknande historier står i sentrum for ein trygdeskandale i Nederland som har rokka ved trua på sjølve rettsstaten i landet. Parlamentet gjekk tidlegare i år til det uvanlege steget å be Den europeiske kommisjonen for demokrati gjennom lovgiving, Venezia-kommisjonen, eit ekspertorgan i konstitusjonell rett under Europarådet som vanlegvis arbeider med land som Polen, Ungarn og Ukraina, om å evaluere kva som gjekk gale, og om den nederlandske rettsstaten held mål. Rapporten, som eg var med på å skrive, kom nyleg, og han peika på fleire manglar som vi også finn her heime.

Personlege tragediar

Men fyrst, kva skjedde i Nederland? Ein rapport frå det nederlandske parlamentet i 2020 viste at mange tusen familiar i årevis hadde fått tilbakebetalingskrav for småfeil i samband med eigenandelen for støtte til barnepass. Ein kunne til dømes ha gløymt å sende inn vedlegg som dokumenterte utgifter, eller oppgitt feil utgifter.

Av desse familiane vart mange gjeldsslavar av di krava var høge, kom brått på og råka låginntektsgrupper. Skuldinga for trygdesvindel gjorde at ein heller ikkje fekk ta del i gjeldsordningar. I kjølvatnet av skattestyresmaktenes hardkøyr kom dei personlege tragediane: tapt jobb og bustad, fattigdom og botnlaus gjeld. Nyleg publiserte det nasjonale statistikkbyrået i Nederland ein rapport som syner at mellom 2015 og 2020 tok barnevernet meir enn 1100 born ut av familiar som vart råka av tilbakebetalingskrav.

Streng lovtolking

Lagnaden til dei nederlandske familiane hadde neppe vekt same merksemda dersom staten hadde rett, og familiane hadde forsøkt å svindle til seg trygdeytingar. Men staten gjorde feil. Av opp mot 35.000 personar som vart skulda for trygdesvindel mellom 2012 og 2019, viste det seg at skuldingane var grunnlause i 94 prosent av sakene. Lova måtte heller ikkje tolkast slik at all motteken stønad måtte betalast tilbake dersom ein gjorde ein liten feil ved éi utbetaling.

Alt i 2009 var skattestyresmaktene i tvil om den strenge lovtolkinga og bad statsadvokaten om ei juridisk vurdering. Statsadvokaten svara at lova ikkje påla skattestyresmaktene å krevje heile stønadssummen tilbake ved mistanke om svindel, men berre dei utbetalingane som var feil. Skattestyresmaktene følgde ikkje rådet og heldt fram med å krevje tilbake all motteken stønad. Då sakene nådde domstolane, følgde dei fleste dommarar utan å mukke den strenge tolkinga til skattestyresmaktene. Resultatet var at stønadsmottakarar i årevis ikkje hadde ein sjanse til å nå fram mot skuldingar om trygdesvindel og ruinerande tilbakebetalingskrav.

Rettsstatleg svikt

Korleis kunne det gå slik? Dette spørsmålet har prega nederlandsk politikk og ordskifte sidan domstolane i 2019 snudde 180 grader og byrja å slå ned på urimeleg høge tilbakebetalingskrav. Regjeringa, forvaltninga, parlamentet og domstolane har alle blitt vikla inn i ein kollektiv rettsstatleg svikt som parlamentets granskingsrapport omtala som ein «urett utan sidestykke». Rapporten førte til at Rutte-regjeringa gjekk av i januar i år og offentleg orsaka behandlinga av foreldra.

Den nederlandske trygdeskandalen sprakk same år som Nav-skandalen her heime. Dei to trygdeskandalane er ulike, men har også fleire fellestrekk, noko også Venezia-kommisjonen nemner.

Ein viktig drivar i begge sakene var politisk press for å hindre misbruk av velferdsytingar og ei mistenkeleggjering av velferdsytingar utanfor ramma av nasjonalstaten. I Noreg slo Nav ned på bruk av velferdsytingar i utlandet i strid med EØS-retten. Politisk var det brei skepsis mot såkalla «trygdeeksport». Dette var også tittelen på ei stortingsmelding frå 2017. Der uttrykte regjeringa «bekymring rundt velferdsordningenes legitimitet i en stadig mer globalisert verden».

I Nederland vart kontrollen med velferdsytingar intensivert etter at det i 2013 vart avdekt svindel med barnepassordninga hos ei gruppe bulgararar. Kontrollen til skattestyresmaktene vart ofte til ei jakt på personar med utanlandsk opphav. I IT-systema til skattestyresmaktene var annan nasjonalitet enn nederlandsk definert som ein risikofaktor, i strid med personvernforordninga til EU.

Systematiske feil

Den konkrete årsaka til mistaka var i begge tilfella at lova var utforma slik at overordna prinsipp for lovtolkinga kom i blindsona til forvaltninga og domstolane, slik den norske granskingsrapporten uttrykte det. I Noreg var problemet at folketrygdlova ikkje viste til styrande reglar og prinsipp i EØS-retten, som også gjeld som norsk lov. Det gjorde at Nav stilte krav om opphald i Noreg for velferdsytingar i større mon enn det var høve til etter EØS-retten.

I Nederland var lova, mot faglege åtvaringar, utforma utan omsyn til det grunnleggjande forvaltningsrettslege prinsippet om proporsjonalitet, som seier at det offentlege ikkje kan bruke sterkare middel enn føremålet krev. Med det fekk ikkje domstolane det verktøyet dei trong for å kunne slå ned på urimelege tilbakebetalingskrav. Lærdomen frå begge sakene er at det er kostbart å slurve med lovgivinga. Feil i lovgivinga forplantar seg nedover i heile forvaltningsapparatet og i domstolane.

Det er ikkje til å unngå at lover av og til vert dårleg utforma, eller at forvaltninga praktiserer lova feil. I ein rettsstat skal det vere kontrollmekanismar som fangar opp slike feil. Når kontrollmekanismane sviktar på systemnivå, blir også feila systemiske.

Manglande rettshjelp

Både i Noreg og i Nederland har granskingar retta kritikk mot forvaltningskulturen for ikkje å fange opp og rette feil internt og for dårleg kommunikasjon. Med fasiten i handa veit vi også at domstolane ikkje førte god nok kontroll med lovtolkinga til forvaltninga. I Noreg er dessutan problemet at domstolane er for dyre for dei fleste av oss.

Også i Nederland hadde offera for tilbakebetalingskrav problem med å hevde rettane sine, då dei ikkje hadde tilgang til rettshjelp. Venezia-kommisjonen peikte på at i møte med masseforvaltninga må det vere enkle og uformelle klageordningar og god rettleiing frå forvaltninga si side.

I Noreg er Sivilombodet ei slik ordning, men i vår bad Stortinget regjeringa om å opprette eit uavhengig Nav-ombod for å ytterlegare styrke kontrollen med Nav. Om Stortinget verkeleg meinte alvor med å styrke rettstryggleiken i møte med forvaltninga, burde ein heve inntektsgrensene for fri rettshjelp, slik Advokatforeininga nyleg tok til orde for. Sjølv dei som mottek dei lågaste ytingane frå Nav, fell utanfor ordninga i dag.

Sviktande kontroll

Ein annan kontrollmekanisme er den parlamentariske kontrollen med at regjeringa og forvaltninga følgjer lova og vedtaka til parlamentet. I Nederland svikta denne fullstendig. Granskingsrapporten til parlamentet syner at regjeringa feilinformerte parlamentet ved fleire høve og nekta innsyn i regjeringsdokument.

Rutte-regjeringa vart også skulda for ikkje å etterlate seg skriftlege spor etter avgjerder, noko som gjorde det uråd for parlamentet å føre kontroll. Her heime er det lite som tyder på at regjeringa forsøkte å halde problema i Nav skjult for Stortinget.

I oppryddinga har det derimot vore retta kritikk mot regjeringa for hemmeleghald. Regjeringa har nekta Stortinget innsyn i interne dokument som kan kaste lys over statsrådens ansvar, og kva signal som vart gitte til Nav. Seinast i førre veke melde Klassekampen at Støre-regjeringa nektar å gi Stortinget innsyn i ein rapport utarbeidd for Solberg-regjeringa. Når skal regjeringsapparatet lære at innsyn for Stortinget er naudsynt for å avdekke feil og halde dei styrande politikarane ansvarlege?

Det trygdeskandalane i Noreg og Nederland har til felles, er svikt i dei mekanismane som skal sjå individa og gi dei rettstryggleik i møte med komplekse masseforvaltningssystem som vert målte på effektivitet og produksjon. Kort og godt svikta rettsstaten. Det er ei mager trøyst for norsk forvaltning, domstolar og juristar å vite at det gjekk gale i Nederland òg. Der snur dei no alle steinar for å finne ut kva som gjekk gale, og korleis ein kan hindre at det skjer igjen. Har vi snudd alle steinar hos oss?

Eirik Holmøyvik er professor i rettsvitskap ved Universitetet i Bergen.