Sakprosa

Jostein Askim, Eirik Holmøyvik, Marte Mangset, Yngve Flo, Kristoffer Kolltveit, Bjørn Erik Rasch:

Regjeringen. Historien, makten og hverdagen

Fagbokforlaget

Det norske styringsverket er mellom dei som er mest undersøkt av forskarar. Men vi har kjent lite til kva som skjer når regjeringsavgjerder blir tekne. Boka Regjeringen. Historien, makten og hverdagen av seks historikarar, rettshistorikarar og statsvitarar er eit godt bidrag til å fjerna denne ukunna om statsstyret.

Boka drøftar dei formelle og uformelle rammene for arbeidet til statsrådar, om dei historiske endringane i plassen regjeringane har i styringssystemet, geografisk og sosial bakgrunn, politisk trening og utdanning, kva rolle statsministeren har, og korleis regjeringar og Stortinget spelar saman for å styra landet.

Dei formelle reglane for regjeringane er få. Grunnlova er prega av den tida ho vart til i. Men etter kvart er det kome dokument utarbeidde ved Statsministerens kontor om arbeidet i regjeringane. Reglane fastset korleis statsrådane skal opptre både i formelle og i uformelle møte. Slik vert det politikk av det regjeringane gjer.

«Boka byggjer på ny forsking. Men mykje står att å granska.»

Presidentaktig

Det var under Gro Harlem Brundtland og Kåre Willoch på 1980-talet at Statsministerens kontor for alvor fekk den rolla det har som samordnar og rettleiar, leidd av statsministeren. Det pregar no heile den politiske kulturen i landet vårt. Kampen om makta i det norske systemet er blitt presidentaktig.

Våre dagars koalisjonsregjeringar består av parti som ser ulikt på mange politiske spørsmål. Og dess fleire parti regjeringa er sett saman av, dess større er faren for vanskelege konfliktar. Den tidlegare statsråden Gudmund Hernes har hevda at meir enn noko anna treng ei regjering konfliktleiing. Det har gjort det naudsynt å utvikla system for samhandling mellom dei ulike departementa. Til det har alle statsrådane eit politisk hjelpeapparat av statssekretærar, rådgjevarar og mediehjelparar. Denne omdanninga av departementa til sekretariat for politisk leiing var det første steget mot å utvikla eit politisk «reiskapsbyråkrati».

Saman med Statsministerens kontor sørgjer dei politiske rådgjevarane for å sameina politikken i regjeringa. Det har styrkt statsministeren som den fremste av regjeringsmedlemene. Statsministrane Stoltenberg og Solberg utnemnde samordningsministrar ved SMK for å halda oversikt over verksemda i alle departementa. Denne statsrådstillinga blei avvikla under Solberg.

Koalisjonsregjeringane har også gjort det nødvendig å gje partia i regjeringa fridom til å markera seg. Statsminister Solberg gav koalisjonspartnarane markante sigrar. Framstegspartiet fekk i 2016 løyve til å leggja ned veto mot auka bensin- og dieselavgifter, i strid med ønsket til regjeringspartnaren Venstre om å gjera det dyrare å køyra bil.

Samordning

Det skal òg vera grenser for kva rolle Statsministerens kontor har i regjeringsapparatet. Det skal ikkje vera eit overdepartement. Men det skal syta for at ikkje ulike departement motarbeider kvarandre. At dette er ei viktig rolle, såg vi i vinter då Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) hadde teke opp lån i strid med Grunnlova og Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet som ansvarlege departement kom i skvis fordi dei ikkje var informerte og samkøyrde.

Ei regjering er ei avgjerdsmaskin. Boka syner korleis både dei fast tilsette og politikarane arbeider i departementa, i uformelle møte mellom statsrådar og statssekretærar, i regjeringsutval der koalisjonspartileiarar sit, i ulike fagutval av statsrådar, i regjeringslunsjar og til sist i regjeringskonferansane der dei store avgjerdene blir tekne. Mange av dei startar med ei utgreiing i kommisjonar eller utval.

Dei endelege avgjerdene i regjeringa blir tekne i regjeringskonferansane før det formelle statsrådet på slottet. Regjeringskonferansane er dei viktigaste samordningsmøta i regjeringa og kan vera langvarige. Nokre regjeringar har hatt to slike i veka. Til drøfting der har statsrådane fått regjeringsnotat, som ikkje skal vera over to sider.

Men før sakene blir forma i notat, har dei vore gjennom grundige prosessar der politikarar i partia og ekspertar i og utanfor embetsverket i dei aktuelle departementa er involverte. Fag- og interessegrupper har fått uttala seg, slik vi såg det i striden om grunnrenteskatt hausten 2023. Her var motsetningane sterke og striden hard. Men når ein statsråd har fått medhald av kollegaene i regjeringskonferansen, er framlegget klart for iverksetjing av dei som får mynde til det. Omkampar vil ein ikkje ha.

Nye styringsmåtar

Boka byggjer på ny forsking. Men mykje står att å granska. Har til dømes regjeringane tenkt igjennom korleis den grøne samfunnsutviklinga må styrast for at ho skal bli til det beste for framtidsgenerasjonane? Domstolane har i fleire høve dømt staten i miljøsaker til å ta omsyn til menneskerettar eller til tidlegare domsavgjerder i Høgsterett. Korleis møter regjeringane denne rettsleggjeringa av politikken? Prøver dei å finna smotthol i dommane? Forskarane ville nok finna interessante diskusjonar i Energidepartementet og Justisdepartementet om avgjerdsprosessane i Fosen-saka.

Kva rolle spelar regjeringsadvokaten i slike saker? Frå 2000 er embetet lagt til SMK. Kva for verknad på dei politiske prosessane fekk det?

Noregs tilhøve til EU er ei anna utfordring for regjeringar i notid og framtid, og det kan krevja nye styringsmåtar. Høgsterettsjustitiarius Toril Marie Øie åtvara nyleg om at saker der den norske regjeringa skal sameina politikken sin med EUs politikk, svell ut som følgje av at moderne søkjemotorar finn store mengder rettskjelder. Det vil nok på ei side letta regjeringsarbeidet, men òg gjera det meir komplisert.

Gudleiv Forr

Gudleiv Forr journalist
og historikar.