Image Image Image Image Image Image Image Image Image Image

Dag og Tid | 17.11.2017

Gå til toppen

Toppen

Ei ny stor forvaltingsreform

| Den 20. oktober 2017

Ei ny stor  forvaltingsreform

Foto: Kyrre Lien / NTB scanpix

EFTAs overvakingsorgan ESA har kravd endringar i måten norske kommunar og fylke driv næringsverksemd på.
– Det inneber ei gjennomgripande og kostbar forvaltingsreform, seier jurist Herdis Helle. 

I sommar vedtok Stortinget det som er omtalt som prestisjeprosjektet til regjeringa: 19 fylke skal reduserast til 11, og 426 kommunar skal reduserast til 354 i den største kommunereforma på 50 år.

Men norske kommunar og fylke kan stå overfor større endringar enn som så framover. EFTAs overvakingsorgan ESA har nemleg opna sak mot Noreg og kravd endringar i skattefritaket og konkursimmuniteten som staten, fylkeskommunar, kommunar og helseføretak i dag har etter norsk skatte- og konkurslovgjeving.

Endringane ESA føreslår, kan innebere ei gjennomgripande og kostbar forvaltingsreform og vert av enkelte juristar omtala som «den eigentlege kommunereforma». Det seier Herdis Helle, som har skrive doktorgrad om konkurransereglane i EU- og EØS-retten ved Universitetet i Bergen.

– Det ESA føreslår, er ein heilt annan måte å organisere det offentlege og velferds- og tenestetilbodet på enn i dag, og det kjem til å ha enorme følgjer, seier ho.

Regjeringa sette i fjor ned ei arbeidsgruppe som skulle vurdere dei rettslege og samfunnsøkonomiske sidene av innvendingane frå ESA, og kome med framlegg til løysingar og eventuelle lovvedtak. Arbeidsgruppa held neste veke eit av sine siste møte og skal levere innstillinga ved årsskiftet.

Konkurransefordelar

Det heile handlar om offentlege instansar som sel varer og tenester i same marknad som kommersielle aktørar. ESA meiner instansane har konkurransefordelar fordi dei ikkje betalar skatt, og at dei også har fordelar i form av gratis garantiar fordi dei ikkje kan slåast konkurs.

For å ta nokre døme: Ein kommunal symjehall kan gje gratis symjetilbod til skuleelevar og symjeklubbar, men når same symjehall tilbyr trening på eige treningssenter i tillegg til i bassenget, mot betaling, utan separat rekneskap mellom symjehallen og treningssenteret, inneber det ulovleg statsstøtte etter EØS-avtalen, ifølgje ESA. Årsaka er at det sistnemnde tilbodet konkurrerer med private treningssenter som ikkje har skattefritak.

Same prinsipp gjeld til dømes for fylkeskommunale tannklinikkar som i tillegg til gratis tannhelseteneste for barn, ungdom og eldre, tilbyr behandling av vaksne betalande pasientar i same lokale. Eller det gjeld for kommunale pleieheimar som sel ut restkapasitet på vaskeri eller i kantine, eller for kommunale avfallsselskap som i tillegg til å handsame hushaldsavfall for innbyggjarane i kommunen, tilbyr handsaming av avfall frå næringsverksemder. Desse og fleire andre typar sal av reservekapasitet skjer i stat, kommune og helseføretak over heile landet.

– I strid med EU-reglar

Saka ESA har opna mot Noreg, kjem etter fleire enkeltklagar frå private næringsdrivande og organisasjonar over fleire år. Det seier konkurransedirektør Gjermund Mathisen i ESA.

– Vi har fått så mange klagar og førespurnader at vi ikkje berre kan handsame dei ein for ein. Då får vi ikkje gjort mykje anna. Difor såg vi det som føremålstenleg å opprette ei samlesak, for å sjå kva som må gjerast av tilpassingar i det norske systemet, seier han.

Når det gjeld fylkeskommunale tannklinikkar og avfallsselskap til dømes, har Noreg alt endra det nasjonale regelverket etter klagesaker i ESA. I nokre tilfelle er det innført krav om separat rekneskap som dokumenterer kostnadsfordeling mellom den offentlege og kommersielle delen av verksemda.

Ifølgje overvakingsorganet er skattefritaket og konkursimmuniteten derimot problematisk og i strid med EU-regelverket for alle statlege, fylkeskommunale og kommunale institusjonar og for helseføretak som sel varer og tenester.

ESA meiner den kommersielle delen av aktiviteten til desse instansane må skattleggjast og ikkje ha immunitet mot konkurs, og føreslår som ei løysing at vare- og tenestetilbodet til desse institusjonane skal skiljast ut i eigne selskap. Det skal hindre at det offentlege kryssubsidierer kommersiell aktivitet ved at offentlege midlar vert brukte til å dekkje kostnadane til det kommersielle tilbodet.

– Politiske overtonar

Helle seier skattlegging og utskiljing i eigne selskap gjev store administrative kostnader og kan føre til effektivitetstap dersom ledig kapasitet i staden vert ståande ubrukt. I tillegg kan forslaget frå ESA, ifølgje henne, føre til redusert forsyningstryggleik og mindre rom for politisk styring og kontroll med samfunnskritiske tenester og infrastruktur.

– Eg meiner på ingen måte at heile vare- og tenestetilbodet skal skje i statleg eller kommunal etat, men for ein del tenester er det viktig at det gjer det, særleg på helse- og sosialområdet.

Slik ho ser det, går ESA i denne saka lenger enn dei har heimel til etter EØS-avtala; dei tolkar statsstønadsregelverket på ein måte som holar ut eit grunnleggjande prinsipp også EØS-avtalen slår fast: Det offentlege har lov til å tilby befolkninga varer og tenester i regi av statlege og kommunale etatar.

– Det ESA kjem med her, har politiske overtonar. Når overvakingsorganet går inn og seier at staten ikkje kan tilby varer og tenester såframt han ikkje kan gå konkurs, grip det inn i måten staten organiserer og finansierer tenestetilbodet til befolkninga på. Statsstønadsreglane i EØS-avtalen opnar ikkje for å påleggje statane å privatisere eller liberalisere sektorar, seier Helle.

Fryktar rekkevidda

Statsstønadssaka kan dessutan få langt større rekkjevidde enn å handle om kommunale kantiner, storkjøkken, symjehallar og avfallsselskap, ifølgje Helle.

ESA ser nemleg ikkje vekk frå at saka mot Noreg på eit seinare tidspunkt kan verte utvida til òg å gjelde andre instansar omfatta av skattefritaket i skattelova. Dette vart understreka i eit brev frå ESA til norske styresmakter i desember 2015.

Petoro AS, som forvaltar eigarinteressene til staten på norsk sokkel, og Norsk Tipping er blant dei offentlege bedriftene som har skattefritak etter skattelova. Skattefritaket gjeld også universitet og offentlege skular og bankar som Norges Bank og Statens Lånekasse for utdanning. I tillegg gjeld det Statens bankinvesteringsfond, Innovasjon Norge, Folketrygdfondet, folketrygda, Verdipapirsentralen og meir. Fleire av desse institusjonane har også konkursimmunitet.

– Aksepterer norske styresmakter ESA-kravet og gjer endringar for stat, kommune, fylkeskommune og helseføretak, kan instansar som Petoro AS og Norsk Tipping AS stå lagleg til for hogg seinare, seier Helle.

Vil ha like vilkår

Professor i samfunnsøkonomi Steinar Holden ved Universitetet i Oslo seier dei grunnleggjande måla for det offentlege er å bruke ressursane på ein god måte og å ha gode løysingar for brukarane.

– Likebehandling mellom private og offentlege verksemder er eit verkemiddel for å oppnå det, men ikkje noko sjølvstendig mål. Har ei offentleg verksemd ein ekte kostnadsfordel ved å tilby ei teneste, til dømes som følgje av synergiverknader med annan produksjon som det offentlege driv, bør ikkje det vere noko som må kompenserast for, seier han til saka.

Regjeringa ønskjer på si side at det skal vere like konkurransevilkår for private og offentlege aktørar i same marknad. Det stadfesta næringsminister Monica Mæland (H) i ei pressemelding då arbeidsgruppa som skal vurdere forslaget frå ESA, vart sett ned.

– Når konkurransevilkåra er ulike, kan det føre til at gode og effektive bedrifter vert pressa ut av marknaden, sa Mæland.

Arbeidsgruppa har mellom anna i mandat å «synliggjøre hvilket handlingsrom norske myndigheter har etter EØS-avtalens regler», og å «vurdere hvilke tiltak som er nødvendige etter EØS-avtalen, og hvilke som ikkje er påkrevet, men som kan være ønskelige av hensyn til like konkurransevilkår, effektiv ressursbruk og andre relevante hensyn».

Har ikkje konkludert

Professor Erling Hjelmeng ved Institutt for privatrett ved Universitetet i Oslo som leier arbeidsgruppa, seier at gruppa ikkje har konkludert i alle spørsmål enno. Sjølv meiner han det går an å løyse dei støtterettslege problemstillingane utan utskiljing av økonomisk aktivitet i eiga verksemd.

– Utskiljing kan vere eit alternativ der forholda ligg til rette for det, men i mange tilfelle er det snakk om sambruk av infrastruktur. Der er det komplisert. Då vert det å ha separate rekneskapar viktig for å vere viss på at den kommersielle aktiviteten ikkje får skjulte fordelar, seier han.

– Ei anna løysing er å innføre skatteplikt, men i avgrensa form. Der diskuterer vi ulike løysingar, med omsetjingsgrense og unntak for ubetydeleg støtte. Til sjuande og sist er det opp til regjeringa å finne ei løysing som også er akseptabel for ESA.

Hjelmeng er overtydd om at Noreg må gjere endringar i regelverket, men det er ikkje snakk om ei ny kommunereform i omfang, ifølgje han.

– Eg vil ta ned dramatikken noko. Eg meiner vi i alle fall må innføre krav om rekneskapsskilje, og det er alt gjort i enkelte sektorar, seier han.

Arbeidsgruppa har også medlemmer frå KS, LO, NHO og Spekter. LO-representant Stein Reegård vil ikkje uttale seg om arbeidet i gruppa no. Han seier han ser behovet for å vurdere køyrereglar for grenseflatene mellom offentleg og privat sektor, men meiner det ikkje bør brukast som argument for samfunnsøkonomisk kostbar omorganisering.

– For LO er det viktig at EØS-avtalen fungerer godt for norsk økonomi. ESA-pålegget kan diskreditere heile ideen og påføre oss store ekstra kostnader. Statsstøttereglane ESA syner til, vart etablerte for å førebyggje subsidiekonkurranse. Det sentrale omsynet var å unngå konkurransevriding som påverkar samhandelen for varer – ikkje å styre organiseringa av offentleg sektor. Mange er ikkje klare over at vi har organisert ein tredjedel av økonomien i offentleg sektor nett fordi han skal fungere annleis og betre enn ved marknadsorganisering, seier han.

knapp knapp